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Fuente: aidspan.org
Por: Jorge Saavedra
El 17 de mayo de 2022, el Banco Mundial publicó un Memorial Analítico (White Paper) con una propuesta para crear un Fondo Intermediario Financiero (FIF) para la Prevención, Preparación y Respuesta ante Pandemias . Para algunos, la idea de crear un nuevo fondo global para pandemias era sólo cuestión de tiempo, no inesperada e incluso anticipada dado que el mundo ha perdido billones de dólares debido a la pandemia de COVID-19 y nadie querría pasar una situación similar en un futuro cercano o intermedio.
El Banco Mundial y la Organización Mundial de la Salud (OMS) prepararon dos documentos de antecedentes para su aprobación por parte del Grupo de Trabajo Conjunto sobre Finanzas y Salud del Grupo de los Veinte (G20) en marzo de 2022. Los documentos son Modalidades de financiamiento del PPR y un Análisis de preparación y Arquitectura de respuesta (PPR), necesidades de financiamiento, brechas y mecanismos .
La pandemia no ha terminado. Si bien la variante Omicron predominante en el mundo y sus diferentes sublinajes no parecen ser tan devastadores en términos de muertes, continúa causando decenas de miles de infecciones casi a diario en todo el mundo. Esto aumenta la carga de enfermedades y provoca discapacidades laborales, retrasos o cancelaciones de vuelos, interrupciones en la cadena de suministro y otras perturbaciones graves para la sociedad. Además, la alta inflación que se vive actualmente en todo el mundo y el riesgo de una recesión global no sólo se han visto exacerbados por la invasión rusa a Ucrania, sino que son fenómenos económicos sintomáticos que ya están siendo impulsados por el impacto de la pandemia.
El Fondo Mundial fue demasiado lento para actuar
El año pasado, cuando la Junta Directiva del Fondo Mundial discutió su nueva estrategia 2023-2028, varios de nosotros enviamos cartas a los miembros de la Junta y dimos a conocer nuestra posición: que el Fondo Mundial debería ampliar su mandato más allá de las tres enfermedades para poder incorporar explícitamente la prevención, la preparación y respuesta a COVID-19 y otras posibles pandemias. Dado que vimos el riesgo de que se tuviera que crear un nuevo tipo de Fondo Mundial para ese propósito, abogamos por que estas funciones se incorporaran al trabajo que ya está realizando con éxito el Fondo Mundial.
Lamentablemente, la ampliación del mandato no se autorizó explícitamente.
Sin embargo, si nada más, COVID-19 nos ha demostrado que el mundo no estaba preparado para hacer frente a una pandemia mundial de esta naturaleza y que las modalidades existentes no eran adecuadas para su propósito y tendrían que ser revisadas severamente para hacer frente a tales amenazas futuras.
En ese momento, y hasta cierto punto aún permanece, había mucha controversia con respecto a la ubicación de la preparación y respuesta ante una pandemia (PPR) dentro de la nueva estrategia del Fondo Mundial, y muchos temían que su inclusión restara atención al VIH, la tuberculosis y la malaria. Sin duda, esto ha incidido en la decisión de no dar a la PPR el mismo peso que a las tres enfermedades y al fortalecimiento del sistema de salud en la nueva Estrategia del Fondo Mundial 2023-2028.
Por lo tanto, no sorprende que alguien más haya intervenido para asumir el desafío de abordar la prevención, la preparación y la respuesta a nivel mundial para futuras pandemias.
Aumentar la competencia por los escasos recursos financieros
La nueva propuesta del Banco Mundial para crear el FIF ha comenzado a competir por los mismos recursos internacionales para la salud global. Sin embargo, mientras que el modelo del Fondo Mundial se inspira en un enfoque de abajo hacia arriba para desarrollar y crear respuestas a través de asociaciones, el modelo del Banco Mundial parece adoptar un enfoque de arriba hacia abajo, en el que un grupo de intelectuales ha generado un modelo mediante el cual los donantes definen el flujo de recursos con los tomadores de decisiones en la parte superior, quienes deciden cómo ayudar a los pobres en la base. Esto se describe mejor como un modelo paternalista o colonialista y es un paso atrás.
El modelo propuesto por el Banco Mundial parece estar inspirado en modelos organizacionales del siglo pasado. En este modelo, sólo los estados miembros tienen voz y voto: los donantes están en la parte superior de la pirámide y los países, que se denominan beneficiarios, en la parte inferior. Según el FIF propuesto, los implementadores serían el propio Banco Mundial, la OMS, otras agencias de las Naciones Unidas (ONU), los Bancos Regionales de Desarrollo (RDB) y un espacio potencial para otros definidos como “etcétera” en el Memorial Analítico original.
¿En qué se diferencian los dos modelos?
A continuación podemos ver los principales componentes de ambos modelos:
Tabla 1. Una comparación de los modelos de implementación del Fondo Mundial y el Banco Mundial
| Fondo Mundial | Fondo Intermediario Financiero | |
| Modelo al inicio | De abajo hacia arriba | De arriba hacia abajo |
| Toma de decisiones | A través de asociaciones | Toma de decisiones piramidal, de arriba a abajo |
| País definido como | Mecanismos de Coordinación de País (MCP) integrados por gobiernos y partes interesadas relevantes | Estados miembros (gobiernos) |
| Implementadores | Países en desarrollo elegibles | RDB, Agencias de la ONU, Banco Mundial y OMS |
| Beneficiarios | Personas y comunidades de países elegibles | Todos los países en desarrollo |
| Sociedad civil, comunidades, sector privado y fundaciones privadas | Rol como socios desde los MCP hasta los niveles de la Junta | La sociedad civil se considera observadora y participa como tal, mientras que el sector privado aún no está definido |
| Asignaciones | Subvenciones a países elegibles | Subvenciones y potencialmente préstamos y/o bonos a todos los países en desarrollo interesados |
| Fondos | Ciclos de reposición cada tres años | Se están considerando procesos de reposición |
| Foco de la enfermedad | VIH, TB, malaria, fortalecimiento del sistema de salud y barreras de derechos humanos asociadas con las tres enfermedades, más respuestas relacionadas con COVID-19 | COVID-19 y otras futuras medidas de prevención, preparación y respuesta ante pandemias |
Cuestiones de gobernanza y rendición de cuentas
Por supuesto, los elementos enumerados en esta tabla no son los únicos componentes que se pueden comparar, hay otros elementos que también se deben considerar. Por ejemplo, el historial de transparencia: los mecanismos para la asignación de subvenciones del Fondo Mundial son explícitos y se basan en la epidemiología y los indicadores de capacidad de pago de cada país y la propuesta de país es preparada y respaldada no sólo por el gobierno sino también por todos los no miembros. entidades gubernamentales representadas en el MCP del país. En el caso del Banco Mundial, como es el caso de casi todas las organizaciones multilaterales creadas después de la Segunda Guerra Mundial (por ejemplo, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otras instituciones de Bretton Woods, la OMS y la mayoría de las agencias de la ONU), su mandato es negociar sólo con los estados miembros. Y los resultados de esas negociaciones sólo se hacen públicos una vez que se completan y se firma el acuerdo. La transparencia no fue precisamente uno de los valores más preciados del siglo pasado, como lo es en el actual siglo XXI.
Desde otra perspectiva, el Fondo Mundial en sí mismo es un fondo intermediario financiero que recibe temporalmente recursos de los donantes que finalmente se asignan a los implementadores en los países elegibles. Crear un nuevo FIF sería una duplicación burocrática innecesaria que se basa en un modelo que es menos inclusivo y potencialmente menos impactante para los países y las comunidades.
La reacción de los interesados
Tras la publicación del Memorial Analítico (White Peper), se ofreció a las partes interesadas la oportunidad de responder con comentarios por escrito que se recibirían antes del 1 de junio de 2022. Muchos de estos comentarios de las partes interesadas, incluida la sociedad civil, académicos y otros representantes o entidades no gubernamentales, expresaron su preocupación de que el Fondo Mundial no estaba incluido en el proceso propuesto. Como reacción a estos comentarios, el periódico Politico informó que la Coalición para las Innovaciones en Preparación para Epidemias (CEPI), Gavi, la Alianza para Vacunas y el Fondo Mundial ahora se habían incluido como posibles beneficiarios de fondos del FIF.
Se excluyen las comunidades, la sociedad civil y los actores no estatales.
¿Pero es esta la solución? ¿Que el Fondo Mundial se convierta en receptor del FIF? ¿Competir por los recursos del FIF con el propio Banco Mundial, por no hablar de los RDB, otras agencias de la ONU y la OMS? Quizás el Banco Mundial todavía no tiene muy claro cómo quiere operar el FIF: ha llamado a la sociedad civil y a los actores no estatales a escuchar sus ideas y potencialmente invitarlos como observadores, pero no a sentarse juntos a la mesa. tomar decisiones de manera conjunta, al mismo nivel que los estados miembros. Esto se debe a que, según el modelo de arriba hacia abajo, no son iguales y hay jerarquías que mantener.
El hecho de que el Banco Mundial aún no tenga claro cómo operar exactamente el FIF, y suponiendo que su creación sea inevitable y posiblemente sea respaldada por la mayoría de los países del G20, no significa que no podamos seguir cuestionando su existencia. Los RDB, las agencias de la ONU, el Banco Mundial y la OMS no pueden ni deben ser implementadores, como se establece en el Memorial Analítico (White Peper) del FIF. Los implementadores deben ser los propios países, ya sea a través de los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y/o las comunidades con base en esos países. El papel de la OMS y otros organismos del sistema de las Naciones Unidas debe ser de colaboración técnica y asociación técnica, pero no como ejecutores o intermediarios financieros; por otro lado, tanto los BDR como el Banco Mundial han sido y deben seguir siendo intermediarios financieros.
Las implicaciones para el Fondo Mundial
Si bien el Banco Mundial define claramente cómo funcionará el FIF, una cosa es obvia y debe suceder. La Junta del Fondo Mundial, los miembros de sus respectivos Comités y la Secretaría deben continuar la discusión sobre cómo el Fondo Mundial debe prepararse y adaptarse/reformarse para continuar siendo el actor más relevante en el financiamiento global de la prevención, preparación y respuesta a pandemias, futuras y a las ya existentes.
A través de la experiencia adquirida en los últimos veinte años, el Fondo Mundial ha demostrado ampliamente cómo responder a las pandemias: no sólo qué funciona mejor, sino cómo se puede motivar a los países para que co-inviertan con recursos nacionales para que se puedan obtener los mejores resultados posibles. Su modelo de asociación incluye no solo tres enfermedades de dimensiones pandémicas, sino también el fortalecimiento de los sistemas comunitarios y de salud en el contexto de un marco de derechos humanos y género. Además, durante los últimos dos años, el Fondo Mundial también ha demostrado cómo responder de manera rápida y decisiva a una cuarta pandemia, asignando más de $4 mil millones para ayudar a los países en desarrollo a combatir la COVID-19 a través del Mecanismo de Respuesta al COVID-19 (C19RM por sus siglas en inglés) ¾ ver el artículo 4 en este número de la GFO, sobre la Auditoría de la Oficina del Inspector General de C19RM.
El Fondo Mundial ha mostrado flexibilidad en el pasado y ha demostrado su capacidad para ser ágil, y si sus decisiones internas imponen barreras para ser más eficaz, al hacerlo se reforma y se adapta a las nuevas realidades. Esto se refleja en modalidades de financiamiento diferenciadas, políticas para países que enfrentan entornos operativos desafiantes o para países en crisis no elegibles, etc. En 2010, ante una situación crítica para la continuación exitosa del financiamiento del Fondo Mundial, su Directorio aprobó la creación de un grupo de trabajo de reforma integral, cuyo plan propuesto y posteriormente aprobado permitió al Fondo Mundial adaptarse rápidamente a una nueva realidad financiera y continuar desarrollando lo que mejor sabía hacer: invertir para salvar millones de vidas.
*Jorge Saavedra es médico de México, con maestrías en Salud Pública y Políticas y Gestión de la Salud. Ha sido Director General del Programa Nacional de VIH de México y actualmente es Presidente de AIDS Healthcare Foundation (AHF) México y Director Ejecutivo del Instituto de Salud Pública Global de AHF en la Universidad de Miami. Ha sido miembro de la Unidad Constitutiva de América Latina y el Caribe del Fondo Mundial y sigue siendo miembro de la Unidad Constitutiva de ONG de Países en Desarrollo en la Junta.
Le gustaría agradecer a Guilherme Ferrari Faviero por sus ediciones y sugerencias.